Stjórnsýsluréttur : um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra

Abstract

Í þessari ritgerð verður fjallað um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra innan stjórnsýslunnar. Um þessar heimildir ráðherra gagnvart ráðuneyti sínu og þeim lægra settu stjórnvöldum sem undir hann heyra hefur mátt ráða af bæði stöðu hans sem æðsta embættismanns innan stjórnsýslunnar samkvæmt stjórnlögum sem og ákveðnum meginreglum stjórnsýsluréttarins s.s. um stigskiptingu stjórnsýslukerfisins. Í byrjun mun höfundur fara yfir helstu atriði er varða uppbyggingu íslenskrar stjórnsýslu m.a. grundvöll ráðherrastjórnsýslu og meginregluna um lögbundna stjórnsýslu (lögmætisregluna). Þá verður gerður greinarmunur á annars vegar sérstökum stjórnvöldum og hins vegar sjálfstæðum stjórnvöldum og hvernig ráðherra kann að hafa ólíkar heimildir til afskipta af störfum stjórnvalds eftir því hvort það telst vera. Að lokinni þeirri umfjöllun verða yfirstjórnunar- og eftilitsheimildir skoðaðar gaumgæfilega. Fyrst verður réttargrundvöllur þeirra rakin og því næst inntak heimildanna skoðaðar hvor fyrir sig. Vert er að nefna að ómöglegt er í raun að aðskilja heimildirnar algjörlega frá hvor annarri þar sem þær tengjast afar náið og kunna í mörgum tilfellum að skarast. Í yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum felast ýmis stjórnunarúrræði sem bæði ráðherra eða ráðuneyti hans getur beitt að eigin frumkvæði. Einnig getur ráðherra verið skylt að beita úrræði að frumvæði aðila í máli sem er til úrlausnar hjá stjórnvaldi en þessum úrræðum verður gerð nánari skil í ritgerðinni. Að lokum verður lauslega fjallað um það álitamál hvort á ráðherra geti hvílt skylda að beita yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sínum og í hvaða tilvikum slík skylda sé þá hugsanlega fyrir hendi. Í því samhengi verður m.a. litið til skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis um aðdraganda og orsakir falls íslensku bankanna 2008 og tengra atburða. Þar skoðar nefndin meðal annars á raunhæfan hátt hvort slík skylda geti verið til staðar í umfjöllun sinni um starfhætti viðeigandi ráðherra í aðdraganda hrunsins.

The primary subject of this paper is the ministers’ authority to control and supervise their ministries and lower level government entities. The authority to control and supervise has been derived from a minister’s position within the government, as defined in the constitution, as well as the general principles of administrative law, including the administration’s hierarchical order. The first section will cover the basic elements of the Icelandic administration, including the foundation for ministerial administration, and the general principle of legitimate administration. The next section will explain the difference between special government entities and independent government entities, and how a minister’s authority to intervene will depend on the type of government entity in each case. In the following section, the ministers’ authority to control and supervise will be analyzed in detail, starting with the legal foundation and followed by the substance of each. It is worth noting that it is difficult to distinguish between control and supervision as they are fundamentally related and tend to overlap. The authority to control and supervise includes certain measures that are at the disposal of a minister and/or his ministry. Depending on the case at hand, these measures can be either voluntary or mandatory. The last section will seek to answer the question whether a minister can ever be obligated to exercise his/her authority to control and supervise, and if so, which situations will trigger such an obligation. For that purpose, references will be made to the report prepared by the government committee tasked with the investigation of the events leading up to, and causes of, the 2008 financial crisis. In the context of assessing the practices of certain ministers during a time period leading up to the crisis, the committee assessed whether a minister can ever be under an obligation to exercise his authority to control and supervise.