Breytt rekstrarform opinberra stofnana og gildissvið reglna stjórnsýsluréttar

Abstract

Í þessari ritgerð er fjallað um þá framkvæmd einkavæðingar þegar rekstrarformi opinberrar stofnunar eða fyrirtækis er breytt með lögum í því skyni að færa starfsemi sem hún hefur með höndum í einkaréttarlegt form „atvinnu“-fyrirtækja. Hugtakið ,,einkavæðing“ er í raun mjög víðtækt hugtak en segja má að það feli í sér að einkaréttarlegir aðilar taki að einhverju eða öllu leyti við verkefnum hins opinbera. Einkavæðing getur þannig átt sér stað með ýmsum hætti og felur í sér ákveðna framkvæmd. Sé tekin sú ákvörðun að fyrirtækið skuli vera í opinberri eigu en ekki selt er um að ræða einkaréttarlegt fyrirtæki í eigu ríkisins sem jafnvel er opinbert hlutafélag.Markmiðið er að skoða hvar íslensk stjórnsýsla stendur með tilliti til einkavæðingar og þá sérstaklega þegar rekstrarformi opinberrar stofnunar er breytt með lögum í því skyni að færa starfsemi sem hún hefur með höndum í einkaréttarlegt form atvinnufyrirtækja, án þess að hvorki verði breyting á eignarhaldi né verkefnum. Það er því athugunarefni hvað verður um þessi verkefni í höndum einkaréttarlegs aðila, þ.e. hvað gildir um þá starfsemi einkaréttarlegs fyrirtækis í eigu ríksins sem færð hefur verið undan framkvæmdavaldinu með lögum. Þá kemur til skoðunar hvað felst í hugtakinu „stjórnsýsla“ og hvort einkaréttarlegt fyrirtæki í eigu ríkisins geti talist „stjórnvald“ í skilningi allsherjarréttar. Því næst verður vikið að framkvæmd einkavæðingar og hvaða form eru möguleg með hliðsjón af þeim ramma sem stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 setur stjórnsýslunni. Einkavæðing er pólitísk stefna og það er því undir þingi og ríkisstjórn komið hvaða markmið eigi að setja í þeim efnum. Sett hafa verið fram sjónarmið til grundvallar einkavæðingu um aukið hagræði og skilvirkni við framkvæmd opinberrar þjónustu. Samspil þessara sjónarmiða og réttaröryggisreglna stjórnsýsluréttar verður skoðað með hliðsjón af því að hvaða marki réttaröryggi borgaranna geti verið skert við einkavæðingu. Þá er ljóst um einkaréttarleg fyrirtæki í eigu ríkisins gilda hvort tveggja reglur einkaréttarins og allsherjarréttar. Fyrirtæki í eigu ríkisins fellur ekki undir gildissvið stjórnsýslulaganna nr. 37/1993 í formlegri merkingu og veikir það réttaröryggi borgaranna sem eiga í samskiptum við hið opinbera, sem kemur fram sem einkaréttarlegur aðili og spilar e.t.v. eftir leikreglum einkaréttarins. Þá verður athugað hvernig réttarstaða þessara stofnana og fyrirtækja breytist og hvaða reglur gilda um starfsemi ríkisins, sem búið er að koma í einkaréttarlegan búning, en er þó áfram í eigu ríkisins. Lagaumhverfi þessara aðila verður því skoðað með hliðsjón af þeim almennu, lögfestum og óskráðum, reglum stjórnsýsluréttarins sem og þeim sérstöku reglum sem um þá gilda. Ennfremur verður athugað hvort og hvernig eftirliti með fyrirtækjum í eigu ríkisins er háttað. Þá verður jafnframt skoðað hver sé ábyrgð ríkisins á starfsemi fyrirtækja í eigu ríkisins, sem búið er að breyta í einkaréttarlegt form og þá sérstaklega þegar valin hefur verið umgjörð hlutafélags með takmarkaðri ábyrgð. Þá er umfjöllunin í þessari ritgerð almenn eðlis og takmarkast þar af leiðandi óhjákvæmilega við grundvallaratriði einkavæðingar og framkvæmd hennar. Efnið verður nálgast út frá gildissviði reglna stjórnsýsluréttar og ekki er tilefni til að fara í framkvæmd á einstökum sviðum réttarins.