Þjónustusamningar stjórnvalda um grunnskóla og heilbrigðisþjónustu

Abstract

Viðfangsefni ritgerðarinnar hefur í meginatriðum verið afmarkað við álitamál sem tengjast þjónustusamningum sem varða grunnskólamenntun annars vegar og heilbrigðisþjónustu hins vegar. Með það að markmiði að varpa ljósi á þessa tvo þætti verður í upphafi vikið að því hvaða lögbundnu verkefni hvíla á hinu opinbera að framkvæma og hvaða leiðir stjórnvöld geta farið til að leysa þau verkefni sem löggjafinn hefur falið þeim. Í öðrum kafla verður litið á þróun einkaframkvæmdar hérlendis með áherslu á hvernig stjórnvöld tryggja eftirlit með þjónustunni, gæði hennar og réttindi borgaranna. Í kaflanum verður einnig skoðað hvort reglur stjórnsýsluréttar flytjist yfir á einkaaðila við gerð þjónustusamninga og andstæðum sjónarmiðum um það efni gerð skil. Að lokum verður athugað hvort arðgreiðslubann út úr einkareknum heilsugæslustöðvum feli í sér bótaskylda takmörkun á eignarrétti. Almenna og víðtæka heimild fyrir stjórnvöld til að útvista lögbundnum verkefnum sínum er að finna í 40. gr. laga um opinber fjármál. Sambærilega heimild er að finna í 100. gr. sveitarstjórnarlaga og sérlög hafa svo einnig að geyma ákvæði sem mæla fyrir um þessa heimild stjórnvalda. Lögmætisregla stjórnsýsluréttar mælir því í mót að reglur stjórnsýsluréttar fylgi sjálfkrafa með í kaupunum þegar hið opinbera gerir þjónustusamninga við einkaaðila en stjórnvöldum er samt sem áður rétt og skylt, að tryggja með ákvæðum í samningi að verktaki fylgi tilteknum reglum sem það sjálft hefði þurft að fylgja við starfsrækslu verkefnisins. Jafnvel þótt stór hluti rekstrar sé að miklu leyti fjármagnaður með opinberum fjárframlögum verða stjórnvöld að fylgja óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við samningsgerð. Lögmætisregla stjórnsýsluréttar gildir um samskipti stjórnvalda við verktaka og af henni leiðir að almennt má ekki leggja skyldur á herðar verktaka eða fylgja þeim eftir með tilteknum þvingunarúrræðum nema samkvæmt heimild í lögum. Eins þurfa fyrirmæli hins opinbera að vera málefnaleg, gæta þarf meðalhófs og jafnræði þarf að vera tryggt í framkvæmd.Það er hlutverk löggjafans að taka ákvörðun um, að hvaða marki kröfur um hagkvæmni og skilvirkni við framkvæmd opinberrar þjónustu eigi að skerða réttaröryggi borgaranna sem þjónustunnar njóta. Í núgildandi lögum um grunnskóla kemur fram að einkaaðili sem grunnskóla rekur skuli í samþykktum sínum tilgreina að fjárframlög frá hinu opinbera verði einungis nýtt í skólastarfið sjálft. Ekkert segir hvernig fara skuli um meðferð rekstrarafgangs í löggjöf um heilbrigðisþjónustu heldur getur ráðherra ákveðið forsendur og skilyrði samningsgerðar í samræmi við stefnumótun í heilbrigðismálum. Álitamál er, hvort eðlilegt væri að banna arðgreiðslur úr einkarekinni heilbrigðisþjónustu í löggjöf með sömu málefnalegu rökum og eiga við um rekstur sjálfstætt rekinna grunnskóla. Í grein 1.4 í kröfulýsingu sem verður hluti samnings sem gerður er á grundvelli reglugerðar nr. 510/2010 um samninga um heilbrigðisþjónustu sem veitt er utan heilbrigðisstofnana sem ríkið rekur, segir að óheimilt sé að greiða arð út úr rekstrinum og að rekstrarafgang skuli nýta til úrbóta og uppbyggingar í þjónustunni. Skerðingin nær ekki því marki að teljast andstæð 72. gr. stjórnarskrár og bótaskyld eftir ákvæðinu. Þar sem arðgreiðslubannið er í samræmi við markmið heilbrigðislöggjafar og felur í sér að nýta rekstrarafgang í úrbætur á þjónustunni til hagsbóta fyrir notendur þjónustunnar er ljóst að bannið uppfyllir ólögfest skilyrði almennra takmarkana eignarréttar og stefnir að lögmætu markmiði í almannaþágu. Skerðingin myndi því ekki teljast bótaskyld eftir almennum reglum skaðabótaréttar.