Of Sheep and Men. Analysis of the agri-environmental cross-compliance policies in the Icelandic sheep grazing regime

Abstract

Sauðfjárrækt er ein af lykilstoðum íslensk landbúnaðar. Eitt helsta einkenni íslenskrar sauðfjárræktar er frjáls úthagabeit á afréttum og öðrum beitilöndum. Þetta skipulag sauðfjárbeitar, ásamt öðrum mannlegum athöfnum og óblíðum náttúruöflum, hefur í gegnum aldirnar leitt af sér mikla gróður- og jarðvegseyðingu. Nú á tímum eru því helstu umhverfisvandmál sauðfjárræktar, ofbeit sem og beit á viðkvæmum og rofnum svæðum. Þessi rannsókn fjallar um þær stofnanir er liggja að baki stjórnkerfis sauðfjárbeitar á Íslandi. Sérstök áhersla er á hin nýlegu samtengdu greiðsluskilyrði í umhverfisstefnumótun landbúnaðar, er kallast landnýtingarþáttur gæðastýringar í sauðfjárrækt. Viðhorfum hagsmunaaðilla var safnað með eigindlegum djúpviðtölum, en heimildum og gögnum varðandi stjórnkerfi beitarmála var safnað úr öðrum ólíkum áttum.Niðurstöður rannsókninnar voru á þá leið að hin aldagamla stofnanauppbygging stjórnkerfis sauðfjárbeitar hefur djúpar rætur í íslenskri löggjöf og menningu. Stofnanauppbyggingin stjórnkerfis sauðfjárbeitar býður upp á töluverðan sveigjanleika í svæðisbundinni stjórnun. Það birtist m.a. í að reglur varðandi sauðfjárbeit á afréttum og beitilöndum eru mjög ólík eftir sveitarfélögum og fjallskilaumdæmum. Hagsmunaaðilar voru að mestu leyti sammála um að innleiðing gæðastýringarinar hafi verið jákvætt skref og halda ætti áfram á sömu braut. Hinsvegar, þá var bent á ýmsa misbresti í skipulagi og framkvæmd gæðastýringarinnar. Niðurstöðurnar benda m.a. á að valdaójafnvægi er ríkjandi í ákvarðanatökuferlinu og að landnýtingarþáttar gæðastýringarinnar hefur ekki verið nægilega áhrifaríkur í að koma í veg fyrir eða stöðva ósjálfbæra landnýtingu m.a. vegna skort á gögnum og fjármagni. Ákjósanleg næstu skref í þróun stjórnkerfis sauðfjárbeitar eru til að mynda, heildarendurskoðun og endurbætur á laga- og regluverki sauðfjárbeitar og beitilanda, auka þátttöku ólíkra hagsmunaaðilla í ákvarðanatökuferlinu, skýra og endurskoða markmið gæðastýringarinnar, og auka skilvirkni í eftirliti með landnýtingu þáttakenda í gæðastýringunni.

Sheep farming is a key feature of Icelandic agriculture. Important characteristic of the Icelandic sheep farming is extensive grazing during summertime on common rangelands in the highland areas or other uninhabited mountainous landscapes. These grazing practices, in combination with other human activities and harsh natural forces, have historically resulted in a high vegetation degradation and soil erosion. As a result, the primary agri-environmental concern of Icelandic sheep farming relates to grazing intensity, sustainable grazing, and restoration of already degraded lands. This study explores the institutional settings behind the traditional Icelandic sheep grazing regime with a particular focus on the recent agri-environmental cross-compliance policy, Quality Management in Sheep farming (QMS). Data on stakeholder’s opinions were collected through series of in-depth qualitative interviews, and secondary data on the Icelandic grazing regime was obtained from multiple relevant sources. The study findings are that the old institutional structure of the Icelandic sheep grazing regime is deeply rooted in the modern Icelandic legislation and culture. The regime allows for considerable self-governance and collective-choose rules formation. In results, the rules regarding rangeland utilizations vary after municipalities. Stakeholders were mostly in agreement that introduction of the QMS had been a positive step towards sustainable land use practices and wanted the policy to continue. However, various drawbacks were identified in its formulation and implementation. The study claims among other things that inequality of powers of influence in the decision-making process and a shortage of resources, such as funding’s and data, had resulted in QMS isn’t effective in preventing and putting an end to unsustainable land use. Future steps should involve holistic revision and improvement of the sheep grazing regime formal institutions, increase the different stakeholders inclusiveness, clarify objectives of the QMS, and increase the effectiveness of land use monitoring processes within the QMS.