Ríkir valddreifing í stjórnsýslu náttúruverndar? Tilviksrannsókn um friðlýsingu Þjórsárvera

Abstract

Friðlýsingarferli Þjórsárvera hófst 1981, þegar fyrsta friðlýsing á svæðinu var staðfest, og stóð fram til haustsins 2017 þegar friðlýsta svæðið var stækkað og skilmálar þess víkkaðir. Allt tímabilið einkenndist af eftirvæntingu margra mismunandi stjórnsýsluaðila eftir því að sjá hvort orkunýting í Þjórsárverum yrði heimiluð eða hvort verndunarskilmálar svæðisins yrðu víkkaðir svo mikið að engin mannleg áhrif mættu þar sjást. Hér verður þetta tímabil skoðað með rannsóknarspurninguna: „Var valddreifð stjórnsýsla hamlandi í ferli friðlýsingar Þjórsárvera?“ í huga og athugað sérstaklega hvort náttúruvernd eigi til að týnast á milli stjórnsýsluaðila í valddreifðu stjórnsýslukerfi. Kenningalegur bakgrunnur rannsóknarinnar kemur frá fræðimönnunum Charles E. Lindblom og Herbert Simon, samtímamönnum með ólíka sýn á ákvarðanatökuferli stjórnvalda. Þar er fyrst og fremst um að ræða, kenningu Lindbloms um smáskrefaákvarðanatöku og kenningu Simons um takmarkaða skynsemi. Gagnaöflun rannsóknarinnar fór meðal annars fram í gegnum hálfstöðluð viðtöl við aðila sem höfðu bæði hagsmuna að gæta í friðlýsingu Þjórsárvera eða störfuðu sem óháðir aðilar sem komu að ákvarðanatökunni sjálfri. Í niðurstöðum rannsóknarinnar er rannsóknarspurningunni svarað játandi. Sjónarmið náttúruverndar týndust í friðlýsingarferli Þjórsárvera, alveg frá því 1981, þegar fyrsta friðlýsingin innihélt undanþágu fyrir framkvæmdir við Norðlingaölduveitu, þangað til að friðlýsingin árið 2017 var staðfest. Náttúruvernd var hvað eftir annað sett í annað sætið þegar nýir stjórnendur tóku við stofnun eða ráðuneyti sem hélt á málinu og ákváðu að láta málið bíða. Það var ekki fyrr en stjórnendur sem höfðu áhuga og vilja til að klára ferlið komu til sögunar, sem því loks lauk. Því er ljóst að sjónarhorn náttúruverndar týndist í valddreifðri stjórnsýslu í tilviki Þjórsárvera.

The conservation process of Þjórsárver began in 1981, when the first preservation terms were approved, and that preservation term lasted until October 2017 when the conservation area was enlarged, and the terms expanded to include all fragile areas of Þjórsárver. Those years were marked by a decision-making process of whether power utilization would be allowed in the area or if the preservation terms would ban all manmade interference and structures. This case study follows this term with the research question “Was decentralized administration obstructive to nature conservation in the case of Þjórsárver“ in mind and explores the idea if nature conservation can get lost in a decentralized system. The theoretical background of the study comes from the theories of Charles E. Lindblom and Herbert Simon about decision making processes, Lindblom’s theory of incrementalism and Simon's theory of bounded rationality. Semi-standard interviews with people that had direct interests in the case, worked as independent parties or worked in the decision-making process itself were used for data collection. The conclusions confirm that the research question is valid for the case of Þjórsárver. The interests of nature conservation were obstructed by the slow decision-making processes of a decentralized administration. It was not until an interested minister took over the Ministry for the Environment and Natural Resources that the conservation process was completed. Therefore, the case study of Þjórsárver shows that the interests of nature conservation got lost in a decentralized system.